Rule by law против rule of law.

Одним из ключевых критериев качества публичного управления считается соблюдение принципа верховенства права (rule of law). Это важнейший институт, определяющий правила, по которым функционируют общество и государство. Если принцип соблюдается, то в обществе снижается неопределенность относительно устойчивости правил и соглашений, а индивиды и организации могут планировать более долгосрочные стратегии. Прозрачные и одинаковые для всех условия повышают доверие, как друг к другу, так и к институтам, в целом.

Однако в авторитарных государствах чаще встречается обратный принцип, который заключается в управлении посредством права (rule by law). Это значит, что законодательство вместо свода общих для всех правил становится инструментом, с помощью которого осуществляется управление. Такой подход диктует ситуативное и избирательное применение правовых норм, что дает значительные преимущества тем, кто имеет возможность прямо и неформально влиять на исполнительную и судебную ветви власти. И это логичное развитие событий в странах со слабыми институтами: когда государство не в силах (или не желает) наделять властью формальные институты, неформальные правила начинают доминировать.

В России мы можем наблюдать это повсеместно. Существует множество норм, которые применяются избирательно, и ни для кого это не секрет. С точки зрения политической науки, тут всё однозначно - принцип rule by law существенно снижает качество публичного управления. Да и, в целом, его применение чревато негативными экономическими и социальными эффектами: от ухудшения бизнес-климата до утечки мозгов. Правда, есть мнение, что реализация этого принципа позволяет стабилизировать сам режим, поддерживать его устойчивость и снизить неопределенность для той части элиты, которая имеет наибольшее политическое влияние.

Но в этом посте я бы хотел отдельно отметить ещё одно следствие rule by law - это возникновение огромного числа правовых норм, которые принимаются (часто в спешке) для решения конкретной проблемы управления, а потом "живут своей жизнью". Обычно это карательные нормы, которые в дальнейшем используются для борьбы с оппонентами, или нормы регулирования бизнеса, применяемые для недобросовестной конкуренции, но бывают и совсем экстраординарные ситуации. В качестве примера можно привести очередной абсурдный случай в российской науке: Роскомнадзор составил протокол об административном правонарушении в отношении Амурского государственного университета за выпуск научного журнала "Теоретическая и прикладная лингвистика". В лицензии указано, что журнал издается на русском и английском языках. Но вот в какой-то статье на русском языке были приведены примеры из немецкого языка, и у сотрудника РКН сразу возникли вопросы.

А совсем недавно мы возмущались запросом Прокуратуры в РАНХиГС, который возник тоже как инструмент управления посредством права. И в этом ещё один важный аспект реализации rule by law: если изначально он используется верхушкой элиты для решения проблем, как им кажется, национального масштаба, то в дальнейшем происходит диффузия этой управленческой практики по всем этажам властной иерархии. И когда инструмент попадает в руки недобросовестных правоприменителей на низших этажах, контролировать эти процессы уже нет возможности, кроме как в ручном режиме, ведь верховенство права не работает. Тогда управление посредством права превращается из института, поддерживающего режим, в фактор его разбалансировки и нестабильности.
#публичноеуправление

Рассуждения о "глубинном государстве" продолжились постом уважаемого Дмитрия Прокофьева, который решил в деталях рассмотреть упомянутый Fragile States Index. Логика индекса приводит нас к уже привычным выводам о вкладе качества и устойчивости институтов в состоятельность государства (state capacity). С их я влиянием на экономическое развитие сложно не согласиться. Но в контексте нашей дискуссии у меня вдруг появилось контринтуитивное для новой институциональной теории предположение. А что если в некоторых условиях доминирование неформальных и экстрактивных институтов, наоборот, повышает устойчивость государства? В этом смысле 76-е место России в рейтинге совсем не значит, что она более "хрупкая", чем лидер индекса Финляндия.

Дело в классическом методологическом подходе неоинституциональных исследований. Институты здесь рассматриваются как взаимосвязанные, но при этом достаточно самостоятельные акторы, действующие в рамках рациональной и подвижной системы отношений. Теория сетей политики (policy networks) напрямую отсылает нас к важности инклюзивных институтов и влиянию многоуровневого управления (multilevel governance), которое успешно сочетает сети и иерархии, на качество политик. А экстрактивные институты, которые противоположны инклюзивным, получили имидж "разрушителей" качества и устойчивости государства. Это проявляется и в методическом плане. Упомянутая сетевая теория концентрируется именно на структурной составляющей: ролях акторов, параметрах связей, всевозможных центральностях, сетевой динамике и т.д. Принято считать, что слабые и некачественные институты формируют неустойчивые сети, и, следовательно, рано или поздно всё развалится.

Если же вместо аналитического подхода использовать холистический, то картина представляется кардинально иной: экстрактивные институты не формируют сети, а изначально являются единым экстрактивным организмом, сформированным по сетевому принципу. Он параллелен государству, и его устойчивость зависит от критической массы включённых в него организаций и индивидов и их сплочённости (cohesion). Все его члены функционируют не столько в формальных рамках (органе власти, партии, бизнесе или НКО, извлекающем ренту, другом экстрактивном или легитимирующем институте), сколько занимают свое место в системе неформального многоуровневого управления, тоже сочетающего иерархии и сети. Таким образом, извлечённая рента в разных пропорциях распределяется от верхушки до самого низшего звена. Если на верхних этажах фактором сплочённости является размер ренты, то чем ниже, тем значимей становятся другие зависимости. Например, рациональность бюджетников обусловлена не столько размером ренты, сколько стабильностью и регулярностью её получения. Кроме того, единожды поучаствовав в каком-либо неформальном механизме (взятка, фальсификация результатов выборов, распределение годовой премии и т.д.) они становятся частью организма, а повторение неформальных практик приводит к повышению сплочённости.

Неотъемлемой частью экстрактивного организма становится и часть бизнес-сообщества: от производителей и продавцов в премиум сегменте, прибыль которых напрямую зависит от успешности рентоизвлекателей, до всевозможных родственников и друзей региональных элит, имеющих якобы самостоятельный бизнес. Этот единый экстрактивный институт обладает высокой "антихрупкостью", если в него включена большая часть общества, он в достаточной степени централизован, ресурсы сконцентрированы, связи сильны, а вся совокупность характеризуется высоким показателем сплочённости. Это и есть то самое устойчивое "глубинное государство". Более того, в связи с его встроенностью в институциональную структуру формальных органов публичного управления оно делает устойчивым и неэффективное государство. Так как Россия отвечает всем вышеперечисленным параметрам, её "хрупкость" в связи с 76-й позицией в Fragile States Index, сомнительна. #методология #публичноеуправление #сетевойподход