#ippa #актуальныепроекты
Неожиданно получил приглашение на крупную ежегодную конференцию Международной ассоциации публичной политики. Честно говоря, не надеялся, так как расширенные тезисы, которые я отправил накануне дедлайна, содержат скорее набор гипотез, а не результаты уже проведенного и апробированного исследования. Тема моего доклада "From ‘Governing the Commons’ to ‘Governing the Competitive Markets of Commons’: What if We Use NHL Model as the Framework for Regulatory Governance?"

Первая часть предложенной темы намекает на переосмысление некоторых аспектов концепции "управления общим" Элинор Остром, которая в 2009 г. получила за свою работу Нобелевскую премию по экономике. Кстати, она не только первая женщина, но и всего второй политолог, удостоенный этой премии.

Вторая часть посвящена обоснованию и построению децентрализованной модели саморегулируемых рынков, которые возникают с развитием цифровой экономики и нового витка глобализации. В качестве основы для этой модели я беру институциональную структуру североамериканской Национальной хоккейной лиги.

Так что двигаю эту тему в приоритет своей научной работы на март. А это значит, что в ближайшее время здесь появятся более подробные тексты по проблемам государственного управления и регулирования. Сконцентрируюсь, конечно, на науке и высшем образовании (тем более что эту серию я уже начал одним из предыдущих постов), а также цифровой экономике.

#актуальныепроекты #публичноеуправление
Предваряя цикл постов о качестве публичного управления в России, хочу обосновать важный аргумент, который, безусловно, к этому качеству имеет прямое отношение, но в меньшей степени объясняет природу управленческих ошибок в государственном регулировании.
Я обозначаю его сейчас, чтобы потом постоянно не обращаться к его обоснованию. Важно понимать, что этот аргумент значим для проблем, о которых буду писать дальше.

Речь идёт о сложившемся в России политико-административном режиме и элите, которая ориентирована на перераспределение ренты. Здесь есть два существенных момента:

1. Российский авторитарный режим держится на двух столпах: электоральной легитимации (об этом как-нибудь в другой раз) и рекрутировании в административные структуры квалифицированных (по мнению назначающих) и при этом лояльных управленцев - технократов, которые обеспечивают достаточный уровень управляемости и достижения поставленных задач. Пропаганда, телефонное право, ограничение политической конкуренции и свободы слова по отношению к этим столпам - лишь инструменты, которые поддерживают их успешное функционирование.

2. Лояльность этих технократов обеспечивается посредством допуска их к перераспределению ренты. Поэтому почти при каждом органе власти есть АНО, ГУПы, Фонды и коммерческие организации, с помощью которых бюджетные деньги перетекают в частные карманы.

Таким образом, рассуждая о качестве публичного управления в России мы всегда должны принимать во внимание, что на базовом уровне оно ограничено лояльностью бюрократов политической элите и необходимостью осуществлять некоторые направления политики через карманные АНО, Фонды и ГУПы. Подчеркиваю, что это не управленческие ошибки, а институциональные барьеры, ограничивающие качество и эффективность управления.

#актуальныепроекты
#публичноеуправление #управлениенаукой
Я уже отмечал, что политический режим в России представляет собой электоральный авторитаризм, а политико-административные элиты ориентированы в первую очередь на извлечение ренты. Тем не менее в исполнительную ветвь власти рекрутируются управленцы, от которых ждут положительных результатов для поддержания качества государственного управления. На это же были направлены и административные реформы.

Все административные изменения в эпоху Путина шли под флагом нового государственного менеджмента (New Public Management) - концепции, разработанной на Западе в 80-е годы прошлого века. Эта парадигма в процессе внедрения в России синтезировалась с одновременным построением "вертикали власти", в результате чего традиционные веберовские механизмы управления стали оцениваться с позиций менеджеризма. Таким образом, в вертикаль государственного управления проникли KPI, финансирование по результатам, проектный подход и другие модные штучки.

Но централизация власти, подчинение административной эффективности политической целесообразности и отсутствие контроля снизу видоизменили принципы подхода и не повысили качество управления. Дело в том, что без прозрачности, подотчётности, ориентации на консенсус, честных выборов новый государственный менеджмент не работает.

Мы наблюдаем это и в управлении наукой и образованием. Эффективные контракты, универсальная наукометрия, ФГОСы, Сириус, точки кипения и многое другое - всё это фасадные институты нового государственного менеджмента.

Концепция, кстати, уже устарела. Но об этом на следующей неделе.

В социальных науках и практике публичного управления уже пару десятилетий принято считать, что сетевая самоорганизация намного более эффективна в решении целого ряда проблем, в то время как централизованные властные институты регулярно проваливаются в управлении локальными ресурсами, да и в целом в политике на субнациональном и местном уровнях. Среди политологов, работающих в этом направлении, наиболее популярны работы Э. Остром, которая сформулировала принципы "управления общим" (1), и Р. Роудса, разработавшего концепцию сетевого политического управления (2, 3). Экономисты в большей степени ориентируются на регуляторные аспекты многоуровневого горизонтального соуправления, такие как умное регулирование (4) или децентрализованное регулирование (5). Так или иначе, эта тематика уже давно стала мейнстримной в неоинституциональных исследованиях публичного управления. В самом общем виде эти подходы связывают возникновение сетевых форм организации с развитием делиберативной демократии, либерализацией рынков и тенденцией на снижение состоятельности государства в условиях роста сложности.

Но в последнее время всё чаще стали появляться исследования, демонстрирующие целый ряд ограничений качества управления, в основе которого лежит низовая самоорганизация. Свежая статья в Regulation & Governance посвящена анализу того, как в совершенно разных социальных и политических контекстах обнаруживаются похожие преграды реализации гражданского участия в регулировании (6). Авторы изучают четыре кейса в Китае, Канаде и США и выделяют несколько факторов, которые ограничивают возможности низового регулирования: (а) ресурсный дисбаланс, (б) устойчивость влияния властных институтов, (в) недостаточная сплочённость социальных связей и остаточные иерархии, (г) ограничивающий распространение знания фрейминг дискурса, (д) институциональная невозможность реализации легальных прав.

Мне показалось это очень интересным в контексте одного из моих текущих проектов, который посвящён потенциалу саморегулирования децентрализованных конкурентно-кооперативных рынков. Возможно, ограничения, описанные в вышеуказанной статье, имеют место не только на уровне гражданской самоорганизации, но и в более широком контексте неоинституциональной экономики. Если так, то это может стать серьёзным препятствием для публичного управления в рамках неолиберальных подходов к экономической политике. Попробую более предметно написать об этом в ближайшие дни.
#публичноеуправление #сетевойподход

(1) Ostrom, E. (1990) Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action. Cambridge England; New York: Cambridge University Press.
(2) Rhodes, R. A. W. (1996). The New Governance: Governing without Government. Political Studies, 44(4), 652–667. https://doi.org/10.1111/j.1467-9248.1996.tb01747.x
(3) Rhodes, R.A.W. (1997) Understanding governance: policy networks, governance, reflexivity and accountability (Public Policy & Management), Philadelphia, US. Open University.
(4) Gunningham N, Grabosky P, Sinclair D (1998) Smart Regulation, Designing Environmental Policy. Oxford University Press,Oxford.
(5) Black J (2001) Decentring regulation: understanding the role of regulation and self regulation in a" post-regulatory" world.Current Legal Problems 54(1), 103–146.
(6) Gray, G. and van Rooij, B. (2020) Regulatory disempowerment: How enabling and controlling forms of power obstruct citizen‐based regulation. Regulation & Governance. doi:10.1111/rego.12328

Итак, политологи, экономисты и специалисты в области публичной политики сходятся в том, что возникновение пост-регуляторной среды, в которой политики, регуляторы и негосударственные акторы сопроизводят политико-управленческие решения, - это объективный процесс. Он обусловлен либерализацией рынков в целях экономического роста, появлением сетей политики (policy networks), усложнением объектов управления, резко возросшей динамикой общественных изменений. Так что умное регулирование, децентрализованное регулирование и сопроизводство политики не "неолиберальная блажь", а адекватный ответ на возникающие вызовы. Но ещё раз подчеркну, что адекватный для ряда стран, Россия в число которых пока не входит.

На самом деле неолиберальные реформы имели место и в современной России, особенно в первые президентские сроки В.В. Путина. Это было возможным благодаря экстремально высоким доходам бюджета от сырьевого экспорта, а также осознанию властными элитами необходимости либерализации экономики для стимулирования и поддержки экономического роста. И в некоторых сферах эти реформы были реализованы достаточно успешно. Но постепенно трансформация политического режима взяла своё. О том, что авторитарный режим в России старается компенсировать создаваемые издержки для экономики и общества рекрутированием квалифицированных кадров в исполнительные органы власти, я уже упоминал. Но даже эти управленцы и эксперты в Минфине, Минэкономразвития, Минпромторге уже неспособны сглаживать негативные эффекты от растущего присутствия государства (в том числе и множества квазигосударственных акторов) в экономике, постоянного расширения интересов элит, ищущих новые источники извлечения ренты, и множества других факторов политического режима.

Поэтому умное регулирование, регуляторная гильотина, оценка регулирующего воздействия, о которых так много говорят и пишут, например, коллеги из @smart_regulation, у меня как политолога вызывают смешанные чувства. С одной стороны, я понимаю, что это малоэффективные попытки применить успешные западные подходы к экономической политике, которые, в целом, не подходят той среде и политико-управленческой парадигме, которые сейчас есть в России. Но с другой стороны, знаю, что даже в России существуют области, где эти инструменты работают и, значит, их обязательно нужно использовать. Да, есть рынки с достаточно высоким уровнем либерализации, конкуренции, потенциалом сетевого сотрудничества. Их мало, и нередко они ограничены каким-то конкретным регионом, так как в разных субъектах федерации есть, оказывается, свои особенности политико-административного режима. Они обусловлены, правда, не институтами федерализма (с этой точки зрения у нас только два полноценных субъекта - Москва и Чечня), а конфигурацией региональных элит, но часто довольно устойчивой.
#публичноеуправление #сетевойподход