На этой диаграмме показано, как часто за последние пять лет депутаты (не) голосовали за принимаемые законопроекты.
Статью М.Е.Карягина о ходе и результатах исследования можно прочесть здесь.

Из сферы рекомендаций

Минприроды России разместило в рамках процедуры раскрытия информации проект методических рекомендаций. Давайте рассмотрим т.н. формальную сторону вопроса, не углубляясь в регулирующее воздействие документа.

Пояснительная записка начинается с повествования о ныне действующем приказе МПР № 522, утвержденном в 2018 году.

Далее автор пояснительной берет на себя функцию мага и волшебника придает Закону об обязательных требованиях (Закон № 247-ФЗ) обратную силу:

"Приказ Минприроды России № 522 относится к числу выпущенных документов разъяснительного характера, на которые распространяется действие Федерального закона от 31.07.2020 № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации»."

То есть буквально закон, вступивший в силу 1 ноября 2020 года, неожиданно начинает действовать на ведомственный приказ, изданный на два года раньше.
Затем авторы пишут, что подготовили проект методических рекомендаций в рамках правительственного поручения «об инвентаризации ранее выпущенных документов разъяснительного характера».

И тут возникает вопрос: не логичнее ли (и юридически грамотнее) применять Закон № 247-ФЗ к проекту новых методических рекомендаций? С какой целью авторы проекта решили распространить действие Закона № 247-ФЗ на приказ, утвержденный до вступления в силу закона?

Однако если признать, что проект методических рекомендаций разработан в соответствии с Законом № 247-ФЗ, возникнет еще несколько вопросов.

К примеру, могут ли официальные разъяснения утверждаться в виде методических рекомендаций? Если да, то как отличить одни методические рекомендации (по исполнению обязательных требований) от других методических рекомендаций (по исполнению других (не)обязательных требований)? Или, например, насколько применима процедура раскрытия информации к проектам официальных разъяснений?

Напомню, Закон № 247-ФЗ не обязывает регулятора проводить общественное обсуждение проектов официальных разъяснений. Подобная процедура необходима только для проектов отдельных руководств по соблюдению обязательных требований, утверждаемых контрольно-надзорным органом.

На мой субъективный взгляд, работники федеральных органов исполнительной власти вынуждены действовать в ситуации правовой неопределенности. При отсутствии четкого порядка разработки «документов разъяснительного характера» госслужащие применяют существующие нормы по наитию и на авось. Результатом становятся пояснительные записки, которые придают федеральным законам обратную силу.

Regulatory Shark — авторский канал о регуляторной политике в России и за рубежом.

Регулирование искусственного интеллекта

KPMG в партнерстве с Университетом Квинсленда (University of Queensland, Australia) провели первое в мире исследование отношения к искусственному интеллекту (ИИ). Было опрошено 17 тысяч респондентов из 17 стран, в том числе на предмет влияния ИИ на общественные отношения и необходимости регулирования ИИ.

Большинство респондентов (61%) уверено, что долгосрочное влияние искусственного интеллекта (ИИ) неопределенно и непредсказуемо. При этом респонденты в западных странах (США, Австралия, Великобритания и Канада) ощущают наибольшую неопределенность, связанную с ИИ (70-72%). Респонденты из Южной Кореи, Японии, Израиля и Бразилии, напротив, ощущают наименьшую неопределенность (43-55%).

Большинство респондентов (71%) являются сторонниками регулирования ИИ, и только каждый пятый респондент (17%) не считает регулирование ИИ необходимым. Жители Индии, Китая и Сингапура реже, чем в респонденты из других стран, выступают за регулирование ИИ.

Вместе с тем жители разных стран отдают предпочтение разным подходам к регулированию по сравнению с отраслевым регулированием.

Так, австралийцы считают, что ИИ должен регулироваться правительством, существующим или специально созданным регулирующим органом. Жители Великобритании, Германии и Финляндии отдают предпочтение независимому регулятору. Совместное регулирование (правительством и отдельными отраслями) наиболее предпочтительно в Великобритании, Канаде, Финляндии, Израиле и Китае. В то же время в ЮАР выступают за любое регулирование, кроме правительственного.

Regulatory Shark — авторский канал о регуляторной политике в России и за рубежом.

24 марта состоялось заседание Комитета «Опоры России» по развитию предпринимательства в муниципальных образованиях. Председатель Комитета Аркадий Гершман выступил с инициативой разработать предложения по совершенствованию оценки регулирующего воздействия на муниципальном уровне. Участники заседания поддержали указанную инициативу.

По словам исполнительного директора Нижегородского регионального отделения «ОПОРЫ РОССИИ» Татьяны Железновой, «с помощью ОРВ удается не только донести экспертную позицию бизнеса, но и отстоять интересы конкретных предпринимателей».

Regulatory Shark — авторский канал о регуляторной политике в России и за рубежом.

Regulatory Analysis and Decision-Making

Университет Пенсильвании (University of Pennsylvania, USA) проводит шестидневную обучающую программу по анализу регулирования и принятию решений. Обучение запланировано на 10-12 и 17-19 мая 2023 года.

Программа адресована специалистам, отвечающим за принятие нормативных решений, пересмотр или изменение нормативных актов, в том числе представителям государственных, региональных, муниципальных и коммерческих структур.

В рамках обучения планируется обсуждение таких тем, как анализ затрат и выгод, определение «регуляторного успеха», статистический анализ для регулирования, ретроспективный анализ, комплаенс и принятие решений.

В число спикеров программы входит Шелли Метценбаум (Shelley Metzenbaum), руководившая повышением эффективности федеральных программ в администрации Барака Обамы.

Regulatory Shark — авторский канал о регуляторной политике в России и за рубежом.

Обращение директора Пенсильванской программы по регулированию, профессора права и профессора политологии Кэри Коглианиз (Cary Coglianese)
https://youtu.be/ZfCWCPAxvns

На прошлой неделе завершились публичные обсуждения пяти проектов докладов о достижении целей введения обязательных требований. С этой задачей не справился только Минстрой России: проект доклада для публичного обсуждения на сайте не размещен.

Согласно плану оценки применения обязательных требований в 2023 году уполномоченные органы обязаны подготовить проекты докладов до 1 марта 2023 года. 20 рабочих дней отведено на публичное обсуждение проекта доклада, еще 20 рабочих дней – для подготовки и размещения сводки предложений на официальном сайте.

Кроме того, уполномоченный орган обязан организовать обсуждение проекта доклада с участием субъектов регулирования и заинтересованных ведомств на заседании рабочей группы, наделенной функциями по участию в процедуре оценки применения обязательных требований. После чего проект доклада направляется в Минэкономразвития России и Минюст России для подготовки заключения.

Regulatory Shark — авторский канал о регуляторной политике в России и за рубежом.

Анализ выгод и издержек для начинающих

28 апреля 2023 года SBCA проводит краткий онлайн-курс «Анализ выгод и издержек для начинающих» (Benefit-Cost Analysis for Beginners).

Этот курс поможет лучше понять цели и методы данного анализа, применить полученные знания на практике. Семинар предназначен для широкой аудитории. По завершении семинара участники будут иметь четкое представление о цели, основных концепциях, сильных и слабых сторонах анализа выгод и затрат.

В качестве спикеров выступят:

✅ Гленн С. Бломквист (Glenn C. Blomquist), президент SBCA, чья работа связана с оценкой рисков для здоровья человека, городского и экологического благоустройства и анализа затрат и выгод;

✅ Дэвид Л.Веймер (David L. Weimer), экс-президент SBCA, чьи последние исследования касаются политики здравоохранения.

Regulatory Shark — авторский канал о регуляторной политике в России и за рубежом.

МВД России в инициативном порядке подготовило изменения в правила проведения технического осмотра. По мнению регулятора, поправки имеют низкую степень регулирующего воздействия. В сводном отчете в строке «Обоснование выбора предлагаемого способа решения проблемы» регулятор безапелляционно заявляет об отсутствии альтернатив. Хороший повод, чтобы разобраться в вопросе альтернативных подходов к регулированию.

Для начала заглянем в Правила № 1318, которые носят нормативный характер. Подпункт «д» пункта 15 обязывает разработчика указать в сводном отчете (1) иные возможные способы решения проблемы, в том числе (2) альтернативные меры с приведением обоснования отказа от выбора соответствующих альтернативных мер. Разработчик должен проанализировать и указать альтернативные меры, в том числе обосновать отказ от указанных мер при подготовке любого проекта акта: с высокой, средней и низкой степенью регулирующего воздействия (п.п. 15-15.1 Правил № 1318).

Теперь предлагаю обратиться к Методике проведения ОРВ, которая носит рекомендательный характер. Пункт 1.2 Методики недвусмысленно к числу целей ОРВ относит обоснованный выбор способа регулирования на основе анализа альтернативных вариантов. Пункт 2.2 Методики предлагает разработчику организовать публичное обсуждение альтернативных вариантов регулирования на этапе уведомления (то есть на этапе обсуждения концепции регулирования).

На этом точность Методики заканчивается и начинается путаница. Рекомендации, изложенные в абзаце первом пункта 3.15.5 Методики, запрещают разработчику отказываться от регулирования, даже если его реализация несет «высокие риски» и негативные последствия. Затем, во втором абзаце этого же пункта, требования смягчаются, и разработчику предлагается указать в сводном отчете альтернативные варианты решения проблемы и даже рассмотреть вариант об отказе введения нового регулирования «в данный момент».

Если разработчик все же настаивает на определенном регулировании, в сводном отчете он должен привести сравнительный анализ рисков предлагаемого варианта с другими возможными вариантами регулирования. Но распространяется это требование только на проекты актов с «высокой степенью рисков».
По непонятной причине Методика в этой части игнорирует закрепленную в Правилах № 1318 градацию проектов актов по степени регулирующего воздействия и вводит новый критерий – «высокая степень рисков»/«высокие риски».

Ни Правила № 1318, ни Методика проведения ОРВ не говорит о базовом сценарии, предусмотренном Рекомендациями ОЭСР 2012 года. Базовый сценарий необходим для проведения анализа затрат и выгод на текущий момент. Регулятор обязан сопоставить оценки альтернативных вариантов регулирования с оценками базового сценария, в том числе рассмотреть вариант «регуляторного невмешательства» (намек на невмешательство появляется в пункте 3.7.1 Методики). Если оценка затрат и выгод базового сценария не проведена, другие оценки будут нерелевантными.

Таким образом, Правила № 1318 должны содержать точные и понятные требования относительно базового сценария, альтернативных вариантов регулирования, правил оценок затрат и выгод и сопоставления этих оценок. Методика проведения ОРВ, как нижестоящий по юридической силе НПА, не должна противоречить Правилам № 1318 и вводить какие бы то ни было новые термины.

В свою очередь авторам изменений в правила проведения технического осмотра необходимо (было), как минимум, провести оценку базового сценария, предусматривающего сохранение регулирования в действующей редакции, и оценить его негативные последствия (в виде затрат субъектов регулирования). Затем на основе оценок выгод и затрат базового сценария проиллюстрировать привлекательность предлагаемого регулирования.

Regulatory Shark — авторский канал о регуляторной политике в России и за рубежом.

«Понятие «провал рынка» является важным в регулировании. В рыночной экономике, регулируемой конкуренцией, обмен товарами и услугами между заинтересованными покупателями и продавцами использует ценовые сигналы для распределения ограниченных ресурсов для их наиболее ценного использования, для поощрения инноваций и удовлетворения потребительского спроса. Регулирование и другие формы государственного вмешательства могут нарушить эти сигналы, сделав рынок менее эффективным и нанеся ущерб общественному благосостоянию. Таким образом, первый вопрос при проведении анализа регулирующего воздействия (АРВ) часто будет заключаться в том, объясняет ли он, почему рыночные силы не достигают столь же эффективных результатов, которых разумно ожидать от государства, действующего посредством регулирования».

Dudley, S., Belzer, R., Blomquist, G., et al. Consumer’s Guide to Regulatory Impact Analysis: Ten Tips for Being an Informed Policymaker // Journal of Benefit-Cost Analysis, 2017. 8(2), 187-204.

Regulatory Shark — авторский канал о регуляторной политике в России и за рубежом.

Минэкономразвития России планирует внести изменения в Правила № 1318.

Что может поменяться?

✅ Министерство решило собрать все предметные области ОРВ в одном документе. Сейчас предмет ОРВ указан в Законе об обязательных требованиях, Регламенте Правительства РФ и Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

✅ Список исключений из предмета ОРВ будет дополнен девятью видами проектов актов. К примеру, исключениями из ОРВ будут/станут проекты административных регламентов, проекты о ратификации международных договоров, проекты перечней индикаторов риска нарушения обязательных требований.

✅ Еще один важный аспект – изменение критериев отнесения проекта акта к низкой, средней и высокой степени регулирующего воздействия. Для проектов актов, содержащих обязательные требования, и проектов актов, не содержащих обязательных требований, критерии будут разными.

Так, чтобы отнести проект акта с обязательными требованиями к высокой степени регулирующего воздействия, затраты субъектов регулирования в течении 6 лет на исполнение обязательных требований должны составить более 3 млрд рублей. Для средней степени предусматривается «вилка» от 300 млн до 3 млрд рублей. К низкой степени будут отнесены все регуляции с суммарными затратами менее 300 млн. рублей за 6 лет.

✅ Минэкономразвития планирует взять на себя новые/старые обязанности. Как и прежде Министерство будет отвечать на запросы разработчиков о необходимости проведения ОРВ проекта акта, степени его регулирующего воздействия, а также наличия в его положениях обязательных требований. Предлагаемый срок ответа составляет 10 рабочих дней. В числе новелл обязанность Министерства уведомлять разработчика о проведении публичных консультаций на этапе подготовки заключения об ОРВ.

Regulatory Shark — авторский канал о регуляторной политике в России и за рубежом.

Минэкономики отчиталось об инвентаризации документов разъяснительного характера.

На официальном сайте министерства в сообщении от 31 марта 2023 г. указано, что МЭР совместно с рабочими группами по «регуляторной гильотине» «проанализировало более тысячи разъяснений на предмет их легитимности и актуальности». По итогам инвентаризации отменено 548 разъяснений и разработано 39 новых разъяснений.

Мне в этом сообщении не хватило нескольких моментов.

Во-первых, не указано, сколько всего разъяснений необходимо проанализировать. От этого количества можно посчитать процент выполненной работы. Сейчас непонятно, много сделали МЭР и рабочие группы или мало.

Во-вторых, в тексте не указано количество ведомств, разъяснения которых проанализированы, ведомства, которые подготовили новые разъяснения. Может, МЭР отчитывается о своих собственных 548 отмененных разъяснениях. А может не только о своих.

В-третьих, не указан период, в течение которого проведена инвентаризация. Читатель должен догадаться сам, с какого по какой месяц какого года чиновники анализировали свои разъяснения.

В целом, указанные в тексте значения чисел без привязки к общему количеству разъяснений и конкретным ведомствам неинформативны. Формулировка «более тысячи разъяснений» может подразумевать любое число больше 1000 и до бесконечности.

В тексте не указаны исходные данные, в сопоставлении с которыми следует оценивать ведомственный прогресс в борьбе с устаревшими разъяснениями. В отсутствии исходных данных любые оценки нерелевантны.

Regulatory Shark — авторский канал о регуляторной политике в России и за рубежом.

Дополнение к посту выше.

Ранее я указывала на несовершенства Закона об обязательных требованиях (Закон № 247-ФЗ) в части правовой регламентации подготовки и утверждения официальных разъяснений и руководств. Пришло время собрать в одном посте информацию об отдельных регуляторных провалах.

Начать следует с того, что Закон № 247-ФЗ не содержит перечня оснований для издания официальных разъяснений. Ни органы государственной власти, ни субъекты регулирования не знают, в каких случаях ФОИВ обязан отреагировать изданием официальных разъяснений, а не отпиской с мнением по поводу. Несмотря на то, что Закон № 247-ФЗ обязывает ФОИВ самостоятельно растолковывать свои НПА, это совершенно не устраивает Правительство РФ. Поступающие запросы на разъяснение правительственных постановлений спускаются на министерства.

Достается министерствам и в случае с законами. Так, законы, принимаемые парламентом, растолковывает не парламент, а те самые министерства. Закон № 247-ФЗ эту ситуацию игнорирует по принципу «закон сам по себе – правоприменение само по себе».

Реализация хромого регулирования тоже прихрамывает. К примеру, Минтруд успевает не только размещать на официальном сайте руководства по соблюдению Трудового кодекса РФ, но и успешно их удалять. В свою очередь, Росаккредитация утвердила несколько руководств для аккредитованных лиц, но забыла указать их в реестре обязательных требований.

В ситуации правовой неопределенности оказываются госслужащие, вынужденные самостоятельно определять порядок подготовки официальных разъяснений. Хотя Закон № 247-ФЗ не обязывает проводить общественные обсуждения проектов официальных разъяснений, Минприроды разместило свой проект в рамках процедуры раскрытия информации. И опростоволосилось с пояснительной запиской, придавшей Закону № 247-ФЗ обратную силу.

Приведенные выше примеры – далеко не полный перечень проблем, порожденных расплывчатыми формулировками статьи 14 Закона № 247-ФЗ. Для тех, кто хочет разобраться во всех тонкостях этого правового хаоса, в системе «КонсультантПлюс» размещен мой комментарий. В нем я подробно разъясняю каждую часть статьи 14, привожу примеры очевидных провалов и формулирую рекомендации по доработке текста Закона № 247-ФЗ.

Regulatory Shark — авторский канал о регуляторной политике в России и за рубежом.

Чтобы завершить тему о документах разъяснительного характера, предлагаю пройтись по хронологии «разъяснительной гильотины». В этом посте я перечислю знаковые документы, статьи и комментарии, которые попали в мое поле зрения. Вы также можете прислать ссылки на публикации по теме в бот Regulatory Shark Q&A для дополнения этого материала.

Начнем с истоков. Поручение расчистить разъяснительные конюшни было дано 24 мая 2022 г., о чем на следующий день написал Майский указ и разместил скан поручения.

Завершить «гильотину» планировали к 15 ноября 2022 года. Причем не отменой старых министерских и ведомственных документов, а утверждением новых. Минэкономики на основе полученных от ФОИВов докладов должно было отрапортовать в Правительство РФ до 9 декабря 2022 г. Неизвестно, успело ли министерство отчитаться в указанный срок. Однако на официальном сайте сообщение о результатах инвентаризации разъяснений появилось на четыре месяца позже.

Своими сомнениями по поводу реалистичности указанных в поручении сроков и готовности правовой базы к «разъяснительной гильотине» я поделилась в отдельном посте от 6 июня 2022 г. В частности, я указала на отсутствие порядка разработки и утверждения официальных разъяснений и руководств, оснований для их разработки и регламентированных сроков, что может привести к хаотичному метанию органов власти. Министерскими методическими рекомендациями эту проблему не закрыть. Необходимо вносить изменения в Закон № 247-ФЗ, Правила ведения реестра обязательных требований, а для разъяснений и руководств разрабатывать и утверждать отдельный порядок.

Издание Коммерсант 4 июля 2022 г. опубликовало информацию о начале работы с устаревшими разъяснениями. По словам представителя Минэкономики, работа началась «примерно с двух сотен разъяснительных документов», которых может оказаться «кратно больше».

Через четыре дня Гарант опубликовал большой материал о «гильотине разъяснений» и ее обсуждении на ПМЮФ-2022. Наибольший интерес представляют результаты опроса участников сессии ПМЮФ о необходимости разъяснений. Так, 50% респондентов не видят необходимости в выпуске разъяснений, поскольку считают, что обязательные требования должны быть сформулированы четко, чтобы их не надо было разъяснять, 29% выразили противоположную точку зрения, еще 21% посчитали, что разъяснения уместны.

Regulatory Shark — авторский канал о регуляторной политике в России и за рубежом.

Автоматически согласен

В Регламенте Правительства РФ появилась процедура «автосогласования»: если соисполнитель не представил позицию по проекту акта в десятидневный срок, то проект акта считается согласованным. «Автосогласование» применяется к проектам актов, подготовленных для реализации федеральных законов.

Однако не все проекты актов можно согласовать автоматически. К примеру, на проекты актов, оказывающих влияние на бюджеты бюджетной системы РФ, «автосогласование» не распространяется. Проекты актов об экспериментальных правовых режимах, особых экономических зонах и территориях опережающего развития тоже придется читать и согласовывать. Нельзя отделаться «автосогласованием» в отношении проектов актов МВД России, МЧС России, МИД России и ряда других ведомств.

При внесении проекта акта в Правительство РФ разработчик обязан указать в сопроводительном письме о применении процедуры «автосогласования» и уведомить об этом соисполнителя, не представившего позицию в установленный срок.

Соисполнитель может направить в Правительство РФ замечания концептуального характера к внесенному проекту акта, после чего Правительство РФ может принять решение о возврате проекта акта на доработку.

Процедура «автосогласования» носит срочный характер и действует с 30 марта по 30 сентября 2023 г.

Regulatory Shark — авторский канал о регуляторной политике в России и за рубежом.

В Минэкономразвития провели анализ процедуры подготовки проектов нормативных правовых актов на предмет соблюдения разработчиками обязательных процедур оценки регулирующего воздействия.

❌ Из 247 проектов НПА, поступивших в первом квартале 2023 года на заключение об ОРВ, в отношении 14 проектов выявлены нарушения порядка проведения процедуры ОРВ.

❌ В отношении 62 проектов НПА (25%) в заключениях об ОРВ сделан вывод о наличии положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Из этого количества в 36 заключениях об ОРВ отражены замечания к качеству подготовки сводного отчета (14,5 % от общего числа поступивших проектов).

Антилидеры по нарушению порядка проведения ОРВ — Минфин, МЧС, Минприроды, Минтранс. При этом пренебрежительнее всех к работе по подготовке итогового отчёта об ОРВ (отсутствие количественных оценок субъектов регулирования и их потенциальных затрат, недостаточное обоснование целей регулирования и проблемы, на решение которой направлен предлагаемый способ регулирования и т.д.) относятся в Минсельхозе, Минприроды, Ростехнадзоре, Минтрансе, Минпромторге.

В августе прошлого года в Brazilian Journal of Public Administration были опубликованы результаты исследования качества ОРВ в Бразилии.

Авторы исследования изучили научные подходы к определению качества проведения ОРВ и сформировали 50 критериев оценки. Соблюдение каждого критерия оценивалось соответствующими баллами. В рамках исследования был проанализирован 21 отчет об ОРВ, утвержденный в период с 15 апреля по 31 декабря 2021 года.

По результатам исследования были сделаны следующие выводы. В частности, в большинстве отчетов регуляторы корректно формулировали проблему, на решение которой направлено регулирование. Однако в некоторых случаях проблему видели в «отсутствии регулирования», что представляется ошибочным.

При формулировании целей регуляторы часто использовали неизмеримые показатели. К примеру, это могло быть «улучшение согласованности» или «сохранение благоприятной нормативно-правовой среды». Качество формулирования цели регулирования зависело от качества определения проблемы.

Несмотря на наличие формального требования об оценке базового сценария, регуляторы это требование не выполняли. При определении последствий регуляторного воздействия выводы редко подкреплялись фактическими данными.

Публичные консультации зачастую проводились регуляторами после завершения ОРВ, когда регулятором уже подготовлен текст проекта акта. Авторы исследования негативно оценили такой подход: «Когда обсуждение проводится при наличии конкретной позиции регулятора, вероятность, что другие точки зрения будут учтены при разработке регулирования, снижается».

Regulatory Shark — авторский канал о регуляторной политике в России и за рубежом.

О юридической технике замолвите слово (часть 1)

Минюст России подготовил проект Методических указаний по юридико-техническому оформлению нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Проект Методических указаний размещен согласно процедуре раскрытия информации на 15 календарных дней с 28 апреля по 12 мая 2023 г. Половина указанного срока приходится на выходные и праздничные дни.

На мой взгляд, объявление общественного обсуждения перед новогодними или майскими праздниками – это идеальное преступление. Формально консультации проведены, но по факту вероятность получения каких-либо позиций по документу минимальна: в новогодние праздники отдыхает вся страна, на майские многие уезжают на дачи и в отпуска.

При этом разработчик может увеличить срок общественного обсуждения проекта любого акта, за исключением проекта федерального закона. Так, пункт 5 Правил № 851 устанавливает лишь нижнюю границу срока – «не менее 15 календарных дней». Верхняя граница не установлена. Разработчик, заинтересованный в качественном обсуждении проекта акта, может учесть сезонные праздники и пропорционально количеству нерабочих дней продлить срок общественного обсуждения проекта акта. Так мог сделать Минюст при размещении проекта Методических указаний согласно процедуре раскрытия информации.

Напомню, что ранее я писала о том, как разобраться в сроках общественного обсуждения проекта акта согласно Правилам № 851. Мои рассуждения по этому вопросу можно прочесть в этом посте. Доступная и понятная памятка с алгоритмом действий размещена здесь.

Regulatory Shark — авторский канал о регуляторной политике в России и за рубежом.

О юридической технике замолвите слово (часть 2)

Сроки общественного обсуждения проекта Методических указаний мы обсудили в посте выше. Теперь предлагаю поговорить о содержании. Начнем с недостатков.

Проект Методических указаний поражает своими формулировками. Внезапно появляется термин «самостоятельный акт», содержание которого не раскрыто. Самостоятельным актом может быть оформлен перечень актов, подлежащих признанию утратившими силу (пункт 56). Как я понимаю, в этом случае авторы Методических указаний имеют в виду разные приказы одного ведомства – каждый приказ является самостоятельным актом. Возражений нет. Однако в пункте 5 Методических указаний говорится, что правила, инструкции и положения, утвержденные приказом, не являются самостоятельными актами. В таком случае справедливо возникает вопрос: что именно следует считать «самостоятельным актом»? по отношению к чему и как определяется «самостоятельность» акта?

В пункте 3 указано следующее: «Акт, изданный совместно с другими органами, должен иметь номера каждого органа и единую дату». Во-первых, до пункта 3 нигде не указано, что следует понимать под термином «орган». В наименовании Методических указаний речь идет только о федеральных органах исполнительной власти, в пункте 1 самих указаний – об иных государственных органах и организациях, акты которых подлежат регистрации в Минюсте России. Во-вторых, кто же эти «другие органы»? Не проще ли было написать «акт, изданный несколькими ФОИВами…»? Словосочетание «другие органы» снова вызывает вопросы: кто кому «другой», по какому критерию «другой»? Ладно, это я уже цепляюсь, но направление мысли понятно. В-третьих, «акт … должен иметь номера каждого органа». Понятно, что каждый уполномоченный ФОИВ присваивает приказу свой регистрационный номер. Так почему не написать об этом по-человечески?

Не менее забавно звучит утверждение «подпункты … выражаются одной частью речи». Нетрудно предположить, что подпункты в тексте нормативного правового акта – это однородные члены предложения. Подпункты не ограничиваются одним словом (т.е. одной частью речи) и могут состоять из нескольких слов (и даже предложений). Догадываюсь, что авторы Методических указаний имели в виду, но написали они это криво.

В пункте 80 Методических указаний сказано, что при формулировании предложений нормативных правовых актов необходимо «точно и лаконично выражать мысль», а также «соблюдать последовательность изложения текста в соответствии с правилами русского языка». Хочется надеяться, что к моменту утверждения Методические указания будут доработаны в соответствии с требованиями этого пункта.

Справедливости ради следует отметить и положительные нововведения. Методические указания сопровождаются большим количеством примеров, которые позволяют понять, что хотел сказать автор (с). Ставится точка как минимум в двух давних спорах. Во-первых, обозначения абзацев необходимо указывать только словами («в соответствии с абзацем первым части 1 статьи 1»). Во-вторых, отменяются двойные кавычки и двойные скобки (пункт 85). Здесь, увы, пример отсутствует.

Достаточно подробно регламентируется оформление (и содержание) преамбулы акта. Вероятно, ФОИВы так часто креативят в преамбулах, что Минюст не выдержал и расписал подробно, что может быть в преамбуле, а чего там быть не должно. Особенно мне понравился пункт 9 с правилами «шести НЕ». Если пару запретов добавить, получатся вполне себе приличные заповеди.

Напомню, что общественные обсуждения проекта Методических указаний завершаются 12 мая 2023 г. До этой даты включительно вы можете направить свои замечания разработчику или оставить их на regulation.gov.ru.

Regulatory Shark — авторский канал о регуляторной политике в России и за рубежом.

На предстоящем Петербургском международном юридическом форуме запланировано обсуждение тенденций регуляторной политики. Деловая программа форума размещена на официальном сайте.

По моему мнению, наибольший интерес представляет сессия, посвященная цифровизации нормотворчества. Эксперты обсудят возможность появления цифрового правового акта и цифровизацию его применения. Представители Минэкономразвития России расскажут о разрабатываемой министерством ГИС «Единая национальная среда участников нормотворческого процесса». В рамках сессии «Алгоритмы власти» будет рассмотрен вопрос о целесообразности ограничения внедрения искусственного интеллекта в сфере государственного управления.

Традиционно на форуме будут затронуты вопросы формирования реестра обязательных требований, реформы контрольно-надзорной деятельности, совершенствования законопроектной деятельности и юридической техники. Помимо этого, в рамках форума запланированы дискуссии по отраслевым проблемам: расширенная ответственность производителей и импортеров товаров и упаковки, применение беспилотных транспортных средств, рынок недвижимости, рекламная деятельность, антимонопольное регулирование.

Regulatory Shark — авторский канал о регуляторной политике в России и за рубежом.

ТПП РФ совместно с Минэкономразвития России 21 апреля провели круглый стол, посвященный вопросам оценки регулирующего воздействия. Новость, опубликованная по этому поводу на сайте министерства, посвящена в оптимизации, плодотворному взаимодействию и эффективным коммуникациям. Аналогичный пресс-релиз размещен и в министерском телеграм-канале. А вот на сайте и в телеграм-канале ТПП РФ есть информация о проблемных моментах ОРВ. О них и поговорим.

Представители предпринимательского сообщества обратили внимание на проблемы, возникающие при проведении ОРВ. Большинство из них давно известны. Это и отсутствие комментариев разработчика на представленные к проекту акта замечания, и утверждение проекта акта в редакции, которая не проходила ОРВ, и неработающая процедура ОРВ в отношении законопроектов, принятых Государственной Думой во втором чтении.

Нежелание разработчика рассматривать представленные к проекту акта замечания продиктовано наличием самого проекта акта, то есть готовой позиции разработчика, не подлежащей изменению. Безусловно, экспертам важно видеть обратную связь от разработчика и понимать, что отдельные замечания разработчик готов учесть. Однако чаще всего это касается юридической техники и не затрагивает концепцию регулирования.

Проект акта на этапе ОРВ смещает фокус внимания разработчика и участников публичных консультаций на себя. В то время как предметом публичного обсуждения на этапе ОРВ должен быть сводный отчет о результатах ОРВ, по итогам которой принимается решение о разработке регулирования.

Массового направления законопроектов, принятых во втором чтении, на ОРВ замечено не было. Кто хотя бы отдаленно знаком с Регламентом Госдумы, тот понимает, что на этапе второго чтения ОРВ законопроекту совершенно не нужно. Все документы с так называемым обоснованием регулирования (пояснительная записка, ФЭО и т.д.) должны быть приложены к законопроекту при его внесении в нижнюю палату парламента. Проведение ОРВ в отношении принятого во втором чтении законопроекта выглядит абсурдно.

Высказанные представителем ТПП РФ замечания к процедуре ОРВ могут быть учтены путем кардинального пересмотра процедуры ОРВ. Подготовленные Минэкономразвития России изменения в Правила № 1318 хотя и содержат значимые новеллы, но обозначенные выше проблемы не решат.

Regulatory Shark — авторский канал о регуляторной политике в России и за рубежом.